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稳步推进农村土地确权登记保障农民权益维护农村和谐稳定br——全

发布时间:2019-10-09   浏览次数:

  30多年前,我国农村集体经济组织开始实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,调动了广大农民的积极性,释放了巨大的社会生产力。随着时代的发展,农村经济社会结构发生了巨大变化,大量农村劳动力向城镇转移,而土地产权界定不清引发了一系列问题。中共十八大和十八届三中全会都对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求,连续六年下发的中共中央1号文件都突出强调了确权登记工作的重要性和紧迫性。7月2日,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下:

  全国政协提案委员会调研组赴广东、浙江两省对“农村土地确权登记中的法律问题与对策”进行调研时了解到,各级党委政府按照中央要求,在试点基础上积极稳妥推进农村土地确权登记工作。由于农村情况千差万别,工作中还存在诸多问题,特别是法律缺失问题应引起重视。就农村土地确权登记工作中的法律问题提三点意见和建议:

  一、农村集体经济组织及成员界定的法律问题。目前全国近半数农村村、组都成立了各类型农村集体经济组织,但国家层面至今没有专门立法,农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确,部分农村集体资产产权模糊、管理不善等问题较为突出,直接影响土地确权登记工作。同时各地对农村集体经济组织成员的界定要求迫切。建议抓紧制定出台“农村集体经济组织法”,明确农村集体经济组织的法律地位,明确集体经济组织成员资格,理顺农村基层组织管理体制。鉴于立法过程很长,可考虑先对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。

  二、明确农村土地承包关系长久不变的具体含义和实现形式的问题。在土地确权登记工作中,基层干部群众对“长久不变”的具体含义不清,做法各异。建议“长久不变”分阶段实现:一是在第二轮承包到期后,允许在严格调整程序条件下“大稳定、小调整”,保持政策连续性。二是参照现行法律,土地承包期应与林地承包权年限、城镇居住用地使用权的规定相一致,为70年,同时尽快修改土地承包期30年不变的法律规定。

  三、进城农户承包地处置和承包地撂荒等相关法律问题。建议:一是对进城农户承包的土地处置政策和法律要充分衔接好,并尊重承包方意愿。可探索建立进城农户承包地有偿退出机制,支持集体经济组织有偿收储农户退出的承包地。二是在修改农村土地承包法中对承包地撂荒问题提出防范措施,加强监督,促其流转。

  农村集体经济组织成员的身份认定,是农村产权制度改革中的基础性问题,也是确权登记工作中普遍遇到的难题。

  目前,我国法律尚未对“农村集体经济组织成员”概念以及其资格的认定问题给出具体解释,造成相关法规条文不具体和不可执行。当前,农村集体经济组织成员身份认定,受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大,在某些特殊人群身份认定上有较大差异,由此引发的问题不利于确权登记工作的顺利推进。为此,建议:

  一、明确农村集体经济组织的内涵外延及其权能。建议以法律条文形式,明确农村集体经济组织的内涵外延及其权能。并以此为准绳,修订民法通则、土地管理法等法律中有关农民集体的表述,规范“农民集体”和“农村集体经济组织”的使用,厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。建议将土地等集体资产的管理权完全归属到农民集体经济组织,而村委会主要承担公共服务职能。

  二、尽快研究出台集体经济组织成员身份的认定标准。建议由各地根据实际情况出台地方性法规或规范性文件,明确农村集体经济组织成员资格认定条件,规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序。待条件成熟后,由全国人大出台原则性的认定标准。

  三、修改完善相关法律法规,杜绝侵犯权益的行为。一是建议修改农村土地承包法第26条中“对全家迁入设区市转为非农业户口的,应收回土地承包经营权”的规定,以落实国家相关文件中提出的“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”的要求。二是建议在全国人大制定法律作出明确规定之前,当事人不服身份认定结果并提起诉讼的,或村民自治组织难以作出身份认定的,可由人民法院依照现行法律作出裁定。

  全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文:

  一、开展农村土地承包经营权确权登记,一是为实施物权法的需要。我国自物权法颁布实行开始,才明确农民土地承包经营权是用益物权,而开展土地确权登记工作的重大意义,在于把农民的土地承包经营权作为农村集体经济组织成员依法享有的财产权。二是为适应农村承包土地经营权流转的需要。随着农民流动数量的增加,土地经营权的流转也在不断增加,根据政策,通过确权颁证流出去的是承包地的经营权,而原承包户仍然享有土地的承包权。

  二、政府在确权登记工作中主要作用是加强政策引导和进行监督管理。一些地方创造的经验是,在深入开展有关法律、政策宣传和引导基础上,在村党组织、村委会或村集体经济组织主持下,由选举产生的理事会负责协商调解相关矛盾。在土地承包关系和地块四至情况得到群众认可条件下,政府再组织专业人员进村进行公示和登记。整个过程中,政府主要应监督第二轮承包是否公平公正和符合政策、从严掌握确权确股不确地的范围以及防止少数人借机以权、以势谋私等问题。

  三、对农村土地权属的法律界定。一些地区,明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法已有多年历史,农村土地集体所有权的确权工作基本完成,《火影忍者》迄今为止的漫画与tv对应的集数!现在法律层面上需要明确的是承包权和经营权如何分离、流转的经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。

  四、农村土地确权登记工作中突出的法律问题。物权法明确了农民作为集体组织成员对集体土地享有成员权的问题,但由于尚无农村集体经济组织法,成员应当是人还是户,如何取得成员权以及能不能退出等问题都缺乏法律依据,建议适时启动农村集体经济组织法的起草工作。

  土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心。农村土地承包经营和确权制度必须保持长久稳定。但由于我国各地在土地规模和禀赋、生产力和市场经济发育程度、成都团购网站大全的优势,村集体的组织能力和社区习俗方面差别较大,各地农村土地承包期的矛盾和冲突也不同:一是各地对土地承包关系长久不变的理解差别较大。二是一些地方村社内部仍然施行每五年依据人口变化进行土地调整,这与土地承包法30年不变以及中央长久不变的精神不一致。三是一些农民土地利用方式在承包期有新变化的,其承包期限并不确定。四是目前正在确权颁证的“承包经营权证”捆绑包含了承包、经营两个内容,权证的30年期限是否隐含了经营权也是30年的设置并不明确。对此,建议:

  一、按照十八届三中全会精神,加快农村集体经济组织法立法和土地承包法修订工作,使承包经营权确权工作有完善坚实的法律基础。当前需要明确、统一关于此次土地确权颁证中的土地承包期的表述及长久不变的含义。

  二、细化《村民委员会组织法》中关于村社集体经济管理的权责。特别要把当前实践中的一些新问题反映到法律法规中,如村社内部组织的土地调整合法还是违法,地方和基层如何处置和应对才能实现长久不变。

  三、以《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等为基础,加强有关机构的能力建设,完善矛盾调处机制,健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。

  四、我国国情复杂、地方差异大,需要加强前瞻性和问题导向的调研和研讨,提高工作系统性。对一些情况复杂、矛盾较大的村社,可在有关法律政策修订之后再进行确权。

  2014年以来,江西把农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为全面深化农业农村改革的“一号工程”,整省推进,上下努力,取得阶段性成果。在工作中,我们也碰到了一些法律政策问题。

  一、关于不动产登记问题。农村土地承包权的设立和登记与一般的不动产物权有所不同。一是农村土地承包权源于农民的集体经济组织成员权,随成员权变动而变动,而一般不动产物权主要通过市场交易获得或变动。二是农村土地承包权不能买卖,其变动范围也只限于集体经济组织内部,而一般不动产物权经登记后可以在市场上自由交易。三是农村土地承包权不具有完全产权,农民不能自主处置,不能继承,出让、入股也受到严格限制;而一般的不动产物权具有比较充分的各项权能。为此,建议在坚持统一不动产登记的基础上,充分考虑农村土地承包权的特点,从法律法规层面对其做出专门规定。

  二、关于土地调整影响承包关系稳定问题。基层反映三种情况会导致人地矛盾,一是征地,二是严重自然灾害导致承包地损毁,三是人口增减。对于确实因人口自然增减引起的人地矛盾,建议通过完善农村社会保障的办法来解决。具体做法是,可以借鉴农村税费改革思路,由财政为无地和少地的集体经济组织成员购买保险或者给予生活保障;对愿意流转土地耕种的无地集体经济组织成员,可由财政给予流转费补贴。

  尝试农村“股田制”改革,促进农业发展。“股田制”是指将农村集体土地按照人均占股的方式,确定给每个农民土地使用权的权益,即“确认权益,不确定地块”的一种方式。农村集体可以按集中组织生产、出租等方式经营,是农民按持有股份进行分红收益的一种方式。

  如,某村拥有1000亩土地,全村共100人,每人拥有10亩地的股份权益,农村集体可以将全部土地流转到农业公司或种田专业户进行规模化生产。如果20%的农民不同意出租,可将20%的土地由20%的农民组织种植或者平均分割生产,余下80%的土地由80%的农民决定流转。

  一、有利于解决“增人不增地”的困境。若全村因生老病死等出现人口数量增减变化,人均持有股份权益就进行同步更新,按更新变化后的股份额度再进行分红,将解决由“增人不增地、减人不减地”而造成的“有地无人种,有人无地种”的困境。

  二、有利于促进现代农业发展,实现农业生产的规模化、集约化、高效化和生态化。

  三、有利于释放沉淀在传统农业生产领域的大量农村劳动力,这部分农村劳动力从土地上解放出来后可以及时转移从事第二、三产业。

  四、有利于大幅度提高农民收入水平。农民不但可以获得土地股权的分红收益,还可以通过非农就业赚取工资性或经营性收入,实现农民增收。

  全国政协委员、中华全国律师协会会长、北京市金杜律师事务所管理委员会主席王俊峰:

  农村土地确权登记对建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度、促进农村经济社会发展具有重要意义,其中有几点需要关注的法律问题。

  一、集中居住区土地确权问题。一些地方推行合村并组建设集中居住区,往往导致集体土地所有权界线发生变化。然而《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》并没有对此作出规定。对此,成都市一些区县开展土地综合整治工作时进行了探索,在村民议事会中进行了明确:在同一组集体经济组织内实施的土地整理项目,不涉及土地所有权调整,旧宅基地复耕后归原宅基地农户,给集中居住区农户发放宅基地使用权;集中居住区是跨组的,土地所有权确权给村集体,跨村的土地所有权确权给乡镇集体,同时给集中居住区农户发放宅基地使用证。

  二、户口迁出后的宅基地使用权和土地承包经营权确权问题。根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定,户口迁出集体经济组织的村民在一定条件下仍享有原有的宅基地使用权。根据农村土地承包法规定,如果村民全家户口转为非农业户口,其原有的土地承包经营权就会面临改变。建议城乡统一户口登记制度建立后,不应再以户口作为宅基地、土地承包经营权确权的依据。

  当前,农村产权确权工作存在农村产权权属不明晰、政策法规“红线制约”、交易服务体系建设滞后、融资化险能力较差等问题。对此,政府应当积极推动农村产权规范、有序流转,让农村产权确权成果在政府引导下,在市场流动中实现增值。

  一、破除政策限制,让产权流转。现行一些法律法规对农村产权流转进行了诸多限制。如限制了农村集体土地使用权出让、转让,明确了用于非农建设必须通过征地程序。另外,明确耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。

  二、打消群众顾虑,让群众敢流转。农村产权确权与流转,农民有三怕:一怕既失地又失权;二怕既失地又失钱;三怕既失生产又失发展。因此,要用法律形式将农户承包经营权长期固定下来,成为一项不可剥夺的基本权利。

  三、提振发展信心,让业主想流转。一是向规模要效益,推动土地适度集中、规模种植。二是向科技要效益。建立职业农民、新型农业经营主体培育相关政策和制度。三是向品牌要效益,扶持发展有地理标志、有文化内涵的健康品牌。四是向效率要效益。推动农业机械化运用水平。五是向补贴要效益。科学制定农业发展精准补贴政策和粮食收益补偿制度。

  四、搭建流转平台,让产权规范流转。建立集信息综合、产权收储、流转交易、价格评估、抵押担保、风险防患、纠纷仲裁等于一体的农村产权流转交易服务体系,实现农村产权公益性、市场化交易流转。

  五、强化保障措施,让产权有效流转。一是强化政策保障,二是强化风险保障,三是强化金融保障,四是强化项目保障。

  目前,我国农村土地确权登记工作存在多地、少地、无地等权属争议和土地产权交易保障缺失、继承关系不清等问题;放活土地承包经营权,完善承包经营权继承认定等方面有制度配套要求;相关政策放开后,潜在的分配失调、多次流转等矛盾的出现,给土地确权、流转、保护等带来一系列不可预见的后果。为此建议:

  一、修订并完善法律配套体系。建议修改民法通则与土地管理法,规定集体所有土地属于集体成员集体所有,与物权法保持统一。适时修改物权法和担保法中“耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定,认定并规范承包土地的抵押流转方式。规范并明晰村民委员会组织法中农户与集体成员之间的关系,明确农村土地确权的主体资格,进一步健全土地承包经营权退出补偿机制。

  二、加强法律的预见和研判。一是明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容。细化物权法、土地承包法中的权能规定,如“承包权”包括承包资格权、获取土地征收补偿权、退出权等;“经营权”包括自主经营权、获取生产补贴权等。二是进一步规范土地承包经营权流转过程。三是完善承包土地流转的评估验收机制,保护现有耕地。

  三、强化法律落实与管理创新。应利用这次土地确权的机遇,丰富村民委员会组织法中村民会议的形式和内容,依托村组议事会,村人治村,规范“因组施策、一组一议”的确权模式。同时,以“基层议定、上级审核”方式认定确权方案,将政府引导和基层民主协商相结合,促进村民自治的自我发育与完善。

  现行农村土地征收补偿制度在推进城镇化建设、经济发展中发挥了重要作用。但执行过程中也存在一些制度缺失及法律失范的问题:如《宪法》第10条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但目前“公共利益”在法律上没有明确界定,所以导致征地工作中对其解释任意扩大,由“公共设施及公益事业”等狭义概念扩大到所有经济建设领域。

  准确界定“公共利益”,有利于保护农地这一不可再生且急剧减少的战略资源,有利于维护农民的利益。对此,建议:

  一、国家立法机关应通过修订法律或由全国人大常委会对征收土地的“公共利益”做出明确司法解释。最大限度地界定出适应我国新时期需求的“公共利益”。将农地征收严格限制在公共利益范围内。

  二、明确规定征地行为的具体步骤和要求,建立公开、透明的程序,确保被征地农民的知情权、参与权和决策权。征地程序中建立法制监督及法律救济程序。

  三、对于建设公益性项目征占农民土地,应按照规划建设用途给予农民相应补偿,而不是按照原来农用地产值来补偿。对于商业目的征占土地,应允许农民依法通过多种方式参与开发经营,让农民有自主的选择权利。

  应允许在农村土地确权工作中对人地矛盾严重的地方进行土地“微调”。主要依据:一是二轮承包以来积累了一些人地矛盾,使“微调”成为迫切需要。二是此次土地确权登记进程中存在大量“多地”问题,使“微调”成为相对可能。

  一、法律先行协调统一的原则。建议对调整农村土地关系的法律法规进行有效整合,及时修订土地管理法、农村土地承包法、物权法等法律之间冲突的部分,及时修订完善农村土地承包经营权流转办法,完善农村集体土地征收相关法律法规等。

  二、稳定为前提微观调整的原则。“调地”应以“稳定”为前提,坚持公平平等、保障底线,在二轮土地承包的基础上,允许对承包地分配严重不合理的个别村做部分调整。对实测面积多出承包合同面积比例较高的部分,调出多地部分优先用于保障无地或少地农民,其余再进行二次分配。

  三、因地制宜村民自治为主的原则。一方面要有相关权威性法律法规政策性文件加以指导约束,也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间,允许各地干部群众在不违背国家基本法律法规的情况下,发挥村民自治组织作用,根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程。

  四、丰富纠纷解决机制的原则。进一步丰富调解方式,充分发挥德高望重的“第三人”、村委会、基层乡(镇)人民政府、司法所等调解作用,并将调解贯穿于仲裁和诉讼之中。建立和规范农业承包合同仲裁机构,在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度。法院要坚持依法办案,慎重处理,引导群众依法解决纠纷。

  应允许在农村土地确权工作中对人地矛盾严重的地方进行土地“微调”。主要依据:一是二轮承包以来积累了一些人地矛盾,使“微调”成为迫切需要。二是此次土地确权登记进程中存在大量“多地”问题,使“微调”成为相对可能。

  一、法律先行协调统一的原则。建议对调整农村土地关系的法律法规进行有效整合,及时修订土地管理法、农村土地承包法、物权法等法律之间冲突的部分,及时修订完善农村土地承包经营权流转办法,完善农村集体土地征收相关法律法规等。

  二、稳定为前提微观调整的原则。“调地”应以“稳定”为前提,坚持公平平等、保障底线,在二轮土地承包的基础上,允许对承包地分配严重不合理的个别村做部分调整。对实测面积多出承包合同面积比例较高的部分,调出多地部分优先用于保障无地或少地农民,其余再进行二次分配。

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  四、丰富纠纷解决机制的原则。进一步丰富调解方式,充分发挥德高望重的“第三人”、村委会、基层乡(镇)人民政府、司法所等调解作用,并将调解贯穿于仲裁和诉讼之中。建立和规范农业承包合同仲裁机构,在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度。法院要坚持依法办案,慎重处理,引导群众依法解决纠纷。

  近几年,我曾先后到辽宁、江西做信访督导工作,接触了不少农村土地信访案件,又参加了就农村土地问题赴安徽、河南、浙江、广东的调研。最直接的感受就是,实行家庭联产承包责任制以后,土地长期承包给农户耕种,农村集体土地所有权代表者的角色模糊了。主要有两个问题:一是所有权的行使主体不明确,有的地方集体土地所有权权益缺失。二是相当一部分农民认为承包权就是所有权。对此,建议:

  一、在经济发达和适合现代农业发展的地区,推行“确权确股不确地”做法。今年中央1号文件明确,允许“确权确股不确地”,但要从严掌握。

  二、明确农村土地所有权、承包权、经营权、集体建设用地使用权的各项权能。我国部分农村还没有建立村、组集体经济组织,集体土地的所有权仍在村党支部或村民委员会。要明确村民委员会的公共服务功能,使之成为单纯的基层群众自治组织,其所需经费由公共财政和集体经济收益支付。划清村民委员会和村集体经济组织之间的关系。

  三、尽快出台土地经营收益和征地补偿费分配办法。北京密云的“华润小镇”、广东南海的虫雷岗社区,对此进行了有益探索,这些村集体有股权、有收益,将集体经济收入用于支付村民的社保、医保,修建公共设施等。当前要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,明确村集体的利益分配比例。

  当前,在农村经济社会结构和运行机制发生巨变的情况下,为拓展经济活动的边界和深度,提高土地经济效率,必须进一步明晰和明确产权。现结合北京的实际,谈点情况和看法。

  一、确权确股不确地的问题。相对于其他省市,北京较多遇到了确权确股的问题。截至2014年末,北京市农村确权土地面积共计449万亩,其中确权确地255万亩,确权确股194万亩。194万亩中,大部分农户落实了面积,但没落实的地块将以村集体经济组织为单位,形成一张承包地块示意图,把相关农户都在每一块图中标注并予以颁证。此外,在城乡结合部和近郊的一些农村,由于确权确股与农村集体产权制度改革结合在一起,股权既不对应地块,也不对应面积,是否需要重新确权登记颁证,还需要研究。

  二、关于农民有偿退出土地,有两个建议:一是利用农村土地流转平台,探索承包地入市交易,同时也要有防止偏差和化解风险的配套措施。二是成立中国商品信贷公司,公司除了收储、执行目标价格,还要有支持农村建设和发展的职能,特别要有土地信贷等职能。

  目前在土地确权工作中存在不少困难和问题。湖南省政协去年底对土地确权试点工作进行时调研发现,工作中存在农民积极性不高,超过面积使用宅基地行为等问题。为此,建议:

  一、农民的积极参与是确保土地确权工作质量的重要环节。政府应把动员农民的广泛参与作为土地确权工作的重要方面,除了深入宣传与必要的行政手段之外,还应积极推进中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的落实,通过土地经营权有序流转,让农民看到土地确权的效果,提高农民自觉参与的积极性。

  二、应认真总结土地确权试点工作中出现的问题,提出针对性指导意见。例如,由于对农村房屋的组成部分(杂房、牲畜房、厕所、固化晒坪等)的建筑物类别没有确定,不少地方宅基地确权时会出现超面积问题;试点时以主屋面积为主要确权面积的做法,也会导致房屋产权证和集体土地使用证登记房屋面积不一致。建议有关管理部门认真收集试点过程中出现的问题,组织有关专家和行政主管部门进行研究,提出切实可行的解决方案。

  广大农村妇女是农业战线的主力军,是建设美丽乡村的重要力量。但在农村土地确权实际工作中,农村妇女土地权益常受到侵害,应高度重视,切实解决。

  一是农村妇女的土地承包经营权难以落实。据国家统计局和全国妇联联合开展的第三期中国妇女社会地位调查显示,18至64岁农村妇女中,有21%的妇女因婚嫁、丧偶、失地等原因,其土地承包权益没有得到落实。二是部分农村妇女集体经济成员资格被剥夺。一些地方在村规民约中对出嫁、招婿、离婚、丧偶妇女及其子女作出歧视性规定,强行剥夺她们的村民资格,不给这些妇女应有的征地补偿和集体利益分配,使她们的合法权益受到侵害。三是宅基地给男不给女。四是合法权益受到侵害的农村妇女难以获得司法救助。

  一、有关部门尽快出台农村妇女作为集体经济组织成员资格认定的法律文件,保障农村妇女的土地承包经营权和集体经济收益分配权。在出台深化农村改革的各项政策及完善有关土地确权、管理、流转等相关法律时,充分体现男女平等宪法精神和男女平等基本国策要求。

  二、民政部门出台文件并采取措施,对村规民约中的性别歧视条款进行清查和纠正。指导基层政府对村民自治决议中涉及婚嫁落户、离婚丧偶、土地相关权益分配等方面违反男女平等宪法原则的条款,依法纠正完善。

  三、最高人民法院明确妇女土地权益受侵害案件的立案条件,并出台司法解释,公布示范案例,加强对此类案件的审判指导,形成畅通的司法救济渠道和法律补偿机制,为保障农村妇女土地权益筑起坚固防线。

  农村土地确权登记工作既是保持我国现有土地承包关系稳定并长久不变的重要保障,也是建设城乡统一土地市场、促进广大农村经济社会发展的系统工程。建议:

  一、土地确权登记工作中,规范土地整理前后的手续衔接问题,注重宅基地原审批行政行为与土地确权行为的衔接,注重农户新旧房地权证的要素衔接。充分运用第二次土地调查成果,参照不同时期的政策界线,认真开展集体建设用地使用权确权和登记发证工作。维护原有法规、规范的效力,兼顾客观现实,不能把原有行政行为搁置一边,要视情况予以补充说明,及时增加记载项目,切实做到既便于政府登记管理,也便于农民独立使用。

  二、进一步理清首次确权与原土地审批之间的矛盾,理顺土地整理前后多次确权之间的关系。因土地整理而改变宅基地地形地貌的情况等,会造成先前颁发的宅基地使用权权属证明部分失去依据甚至全部作废,必须实事求是进行再次确权。

  三、明确农地确权流转的基本原则,宅基地申请、确权、流转必须坚持统一的原则标准,即坚持“一户一宅”和“面积法定”的原则,坚持宅基地使用证和房产证等“两证捆绑”的流转原则。根据我国农村的实际情况,要进一步界定“户”、“宅”的概念,明确各地的人均宅基地限额,对不符合要求的超额宅基地和超面积宅基地,根据实际情况进行整改。

  河南开展农村土地确权试点工作中还存在一些问题:一是部分群众对确权工作积极性不高。二是基层干部有一些畏难情绪,不敢或者不愿将土地承包经营权证书发放到农户,以及农户的土地承包经营权的权能得不到充分体现。为此,建议:

  一、加强政策宣传引导。确权前要做好政策宣传工作,重点做好广大农村基层干部群众的政策宣传。解决好第一轮和第二轮土地承包过程中,由于宣传引导工作不到位,引起的土地频繁调整问题。具体工作中,要坚持大稳定,在个别人、地矛盾突出的地方,应该允许经过一定程序,可以经过小调整,以保证农村土地承包经营权和农村社会大稳定的格局。

  二、规范操作流程,确权过程分阶段部署开展。重点做好权属调查,还有一些矛盾纠纷的调处工作,对每一个阶段和每一个部署都要进行公示,让群众签字认可。对于法律有明文规定的,要依法办理,对于法律上没有明文规定,甚至有一些冲突的地方,要慎重办理。

  三、保证证书发放到户。在开展土地确权登记的颁证过程中,核心是确权,重点是登记,落脚点是向农户颁发证书,证书最后要真正发放到农户手里。通过确权来确认权利,证书是证明权属,让老百姓拿到权属,才能吃上“定心丸”。

  四、强化确权成果的应用。做好这项工作,要实行资源共享,建立数据库,实行土地确权流转、仲裁、抵押、担保、征地补偿资源共享。引导经营权有序流转,通过建立农村产权交易市场,引导土地承包经营权进入市场,进一步规范流转行为。建立相关法律法规,一些不相适应的举措,不利于流转的法律法规,要及时修订。

  农村土地确权,是工业化、城市化条件下解决“三农”问题最重要的一个方式。因此,要从全局角度把农村土地确权看作是为了促进保障资源在更大范围内的有效配置。

  一、落实长久不变的农户承包经营权。为了促进农村土地流转,就要把使用权、经营权划分清楚。2007年党的十七届三中全会决议对农地承包经营制采用了“长久不变”的新表述,但所有原来法定承包期内不予变动的各项内容是否也不变动,应在法律上予以明确;法律明确“长久不变的农户经营权”后,可以探索形成“集体土地数字化账户”,以及在农户经营权基础上,经由自愿契约形成多种土地合作制或股份制。

  二、发展稳定多样的土地流转权。在现行法律和政策框架内,农户的土地承包经营权包括土地流转权。在实现了法定承包期长久不变后,土地转让的期限和内涵,宜与“市场在资源配置中起决定性作用”的顶层制度设计相容,即以有法律保障的更稳定转让年期、更多样的转让方式来达到土地与资本、技术、组织资源的优化组合。当前我国农业产出份额低,而农业人口和乡村常住人口占比过高,是务农农民收入偏低的根本原因。提高农民收入,要靠经济结构的变化。灵活、稳定与多样的土地转让权有利于城市资本、技术、智力下乡,是提升我国农业生产力及其国际竞争力的根本出路。

  另外,政府应常年开设农村不动产统一登记服务,在普遍登记基础上,经由测量、公示、纠纷调解等步骤,分步完成确权、颁证的法定程序。对历史遗留问题要留出时间和空间,在调查研究和经验总结基础上制定地方性确权细则。

  土地制度是农村最根本的制度,土地权益是农民最大的利益。开展农村土地承包经营权确权登记颁证,可以更有效地保护农民土地权益,更有利于引导土地有序流转,更有益于保持农村稳定。农业部作为牵头实施部门,将按照中央要求,认真履职尽责,积极稳妥地推进这项工作,总的部署是5年基本完成。会后,我们将认真研究、充分吸收委员们提出的意见建议。

  讨论农村承包土地权益,有两个基本概念需要说明,一是农村土地是谁的?二是土地承包给了谁?大家都知道,农村土地是集体所有的,但这个“集体”是有区别的,分为村和村民小组,60%是村民小组所有的,也就是过去的“生产队”。在承包经营权方面,我们的政策和实际工作是把土地承包给农户,我们叫家庭承包经营,是以户为单位进行承包的,不是分包给家庭成员个人。

  首先,关于土地确权登记,我认为还是要跟着需要走,因为国家大,差异性很大。整个确权要统一部署,但是推进,我认为要分层次,看哪里需要、哪里最急迫、哪里要流转入市还有征收等。

  第二,农村集体组织成员的资格确认迫在眉睫。这个确定对于推进确权,包括确权以后的权利实施都相当重要。

  第三,有委员提出明确“公共利益”的建议,提得非常好,我们建议政府通过听证来协调解决这个问题。

  下一步,国土资源部有几项工作需要加强:一是农村集体土地所有权的确权,已基本完成,现在主要是抓后期的管理。二是宅基地和集体建设用地的确权,因为涉及下一步农村土地制度改革、宅基地的改革和集体土地入市,我们还有一部分没有做完,需要抓紧做。三是相应的法规研究,包括《不动产登记暂行条例实施细则》等配套法规规章的研究立法工作,我们都在启动。

  国家林业局正在协同国土资源部指导地方林权登记等工作,配合国土资源部开展重点国有林区森林、林木、林地登记发证工作。目前,集体林权的确权登记发证工作基本完成。现在有两个问题需要研究:

  一、经营权要不要发证。林地和其他土地不一样,因为林地上有树木,经营者没有法律凭证,林木的所有权给不了经营者。所以,我们在一些省搞试点,经营权不发证的话,三权分开以后,经营权怎么保证?但现行的法律尚未涉及土地经营权的发证问题。

  二、能不能再流转。经营权流转了以后,现实中已有再流转。我们原则上确定两年以内不能再流转,究竟是几年合适?再流转是否应该设定条件,怎么设定条件,应该好好研究。另外,林权证和草原证重复发证,也要研究解决。

  一是关于农村集体经济组织的立法问题。近年来,一直有通过国家立法赋予集体经济组织法人地位的呼声,这种呼声还是很多的。相关法律是有规定的,仅是法律权责还需要进一步明确。赋予法人地位,涉及经济组织是否要交税,土地能否变现,股权能否转让、能否破产等问题。同时,目前我国实际上只有41.2%的农村成立了集体经济组织,进行全国性立法的条件是否成熟,我们认为也需要进一步研究。

  二是关于集体经济组织成员的资格界定问题。明确成员资格对于确定权利、解决纠纷,具有重要意义。实践中各地做法不一样,历史遗留问题也比较多,需要综合考量,目前统一立法的难度还是比较大的。浙江、广东等地通过地方立法,对成员资格界定作出原则性规定,因地制宜,尊重自主权,这一做法我们认为值得重视。

  三是关于长久不变的问题。承包关系长久不变,表面上看是要弄清长久不变的含义,比如说是指承包制度不变,承包期限不变,还是承包地块不变?是指三十年、五十年、七十年还是一百年不变?还是永久不变?如何计算?实质上,我们认为是要解决土地能否调地,怎样调地,能否继承等现实问题,这也需要拿出明确的政策主张,然后再界定法律的含义。

  开展农村土地确权登记颁证是中央从深化农村改革全局出发做出的一项重大决策,寓意深远。

  承包地确权事关亿万农民群众的切身利益,是落实土地承包关系长久不变的重要基础,是开展土地承包经营权流转的重要前提,也是调处承包纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿的重要依据。按照中央要求,农业部、中央农办、国土资源部、财政部、国务院法制办、国家档案局等六部门共同指导开展试点,全部工作将用五年左右时间基本完成。各地在工作中坚持试点先行,加强政策指导,加大保障力度,总体看平稳有序。

  但是随着范围扩大、工作深入,一些问题需要重视,思想认识还有待深化,政策法律还有待完善,条件保证还有待加强。

  一是抓好工作指导。督促各地认真贯彻落实中央要求,加强组织领导和检查监督,确保确权登记颁证工作扎实有序推进。

  二是加强政策调研。指导各地依法依规解决遇到的困难和问题,系统总结试点经验,深入调查研究,对带普遍性、倾向性的问题,适时提出解决思路和建议。

  三是配合法律修订。研究提出关于落实现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变的政策建议,配合全国人大做好农村土地承包法的修订工作,抓好农村集体产权制度改革有关试点,研究推进农村集体产权制度改革的指导文件,适时开展农村集体经济组织立法调研,积极争取有关部门的理解支持,加快出台加强农村基层体系建设的政策文件。

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